胡滨，国家金融与发展实验室副主任

        程雪军，上海交通大学凯原法学院博士研究生

        来源：《武汉大学学报（哲社版）》2020年03期

        随着以互联网、人工智能、区块链、云计算、大数据为代表的金融科技迅猛发展，尤其是近年来大数据与深度学习不断进化、金融服务模式与产品发生重大变革，全球普惠金融经历了“微型金融→普惠金融→数字普惠金融”的演进与发展。在全球金融竞争日益激烈的背景下，各国加快发展数字普惠金融，并从国家层面制定发展战略。中国应进一步加大政策支持力度，加强国际金融治理的话语权，构建数字普惠金融的长效监管机制，大力建设数字普惠金融基础设施，进而提高中国金融业的全球竞争力。

        2019年中央经济工作会议强调“以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力”，并提出“要大力发展数字经济”。在金融科技时代背景下，中国宏观经济从高速发展向高质量发展转变，普惠金融向数字普惠金融转型。通过大力发展数字经济，深化金融科技应用于数字普惠金融，有利于增强国家金融竞争力，避免陷入“修昔底德陷阱”（Thucydides＇s trap）。但在时代变革时期，如何准确理解数字普惠金融与国家金融竞争力关系？如何把握全球金融竞争下的中国数字普惠金融发展的问题与面临的挑战？就此，本文拟深入探讨金融科技背景下的数字普惠金融的发展演进、国际竞争格局与中国定位，并提出通过数字普惠金融发展增强国家金融竞争力的战略举措。

        一、数字普惠金融的演进历程与国际格局

        全球数字普惠金融从服务形态与制度变迁上划分，经历了“微型金融→普惠金融→数字普惠金融”的演进历程。这个演进历程的内在逻辑是“金融供给→科技创新→金融需求”，即传统金融抑制下普惠金融供给不足，在金融科技创新背景下，以数字普惠金融方式提高金融服务供给的广度、深度和效率，降低金融服务供给的成本，从而有效满足金融服务需求。

        （一）全球数字普惠金融的演进历程

        从全球经验看，普惠金融（Inclusive Finance）的发展历经40多年时间。它始于20世纪70年代，早期的普惠金融主要采用以小额贷款的“微型金融”模式，亚洲的印度尼西亚、孟加拉国与南美洲的巴西等国家，都出现以非营利组织模式进行的微型金融探索。例如，孟加拉格莱珉乡村银行利用社会压力和连带责任建立起了成功的微型金融模式。进入20世纪90年代，陆续出现比较成功的微型金融机构进入资本市场融资并上市，比如墨西哥的康帕图银行。

        21世纪以来，世界范围内逐步达成共识，提倡从资助分散的微型金融机构和金融创新向建立包容性的金融体系转变，开始从局部地区走向世界，从微型金融向普惠金融体系转变。为了消除金融歧视,让弱势群体享受更多金融服务，联合国于2005年正式提出了涵盖微型金融并具有更广泛定义的“普惠金融”概念，即以可负担的成本，有效、全方位地为所有社会成员提供金融服务。2008年全球普惠金融联盟（AFI）成立，并于2011年号召各成员国签署《玛雅宣言》，对普惠金融发展目标进行承诺以推动各国普惠金融发展战略的制定。2015年底，中国国务院颁布《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，明确提出“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。

        2016年，20国集团（G20）峰会召开，“数字普惠金融（Digitial Inclusive Finance）”成为大众关注的焦点话题。峰会发布由普惠金融全球合作伙伴（Global Partnership for Financial Inclusion，简称GPFI）制定的《G20数字普惠金融高级原则》（以下简称《原则》），提出了8项原则与66条建议，成为推广数字普惠金融的首个国际性共同纲领。对于“数字普惠金融”的界定,《原则》并没有统一的定义，“泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行动”。不过《原则》也指出了“数字普惠金融”的具体内容，涵盖各类金融产品和服务（如支付、转账、储蓄、信贷、保险、证券、财务规划和银行对账单服务等），通过数字化或电子化技术进行交易，如电子货币（通过线上或者移动电话发起）、支付卡和常规银行账户。GPFI指出“，作为近十年推动普惠金融发展的伟大创新——数字金融，包括移动支付、网上银行、P2P、在线保险、众筹等，成功地提高了低收入人群、老人、年轻人、妇女、农民、中小企业和其他被金融排斥的人群获得金融服务的机会。

        当前，全球普惠金融发展正面临着历史性发展机遇，互联网、大数据、人工智能等技术的广泛应用推动数字普惠金融迅速崛起。数字普惠金融的优势在于“成本低、速度快、覆盖广”，它能弥补传统普惠金融的不足、突破传统普惠金融的瓶颈、丰富普惠金融的产品与形式。随着以互联网（包括IOT物联网）、人工智能、区块链、云计算、大数据为代表的金融科技的发展，尤其是近年来大数据与深度学习的进化，推动生产力、生产关系、生产工具以及商业模式发生重大变革，并为所有行业发展提供了颠覆性动能，成为第四次工业革命核心驱动力。同理，金融科技也对普惠金融领域产生了颠覆式创新作用。基于金融科技与普惠金融的矩阵交叉视角分析，可见金融科技在支付与清算、借贷与融资、投资理财、风险管理、金融监管以及其他领域全面渗透，并催生全新的数字普惠金融服务应用场景（如图1）。

        （二）数字普惠金融发展的国际格局

        近年来，在G20、世界银行、货币基金组织等国际组织不断倡导与推动下，世界各国数字普惠金融发展呈加速态势，甚至将制定数字普惠金融发展战略上升到国家战略层面。

        根据世界银行的金融包容专题调查数据（该项调查始于2011年,涉及全球148个经济体中的15万成年人，涵盖范围广泛，所选样本可以比较好地反映世界大多数国家和地区普惠金融发展的最新状况，其统一化的口径也便于国际比较），通过对世界各经济体普惠金融发展差异的比较和具体数据分析，可以发现，就全球范围内普惠金融发展而言，经济合作与发展组织（OECD）发达国家发展程度最高，“金砖国家”（BRICS）发展程度较高于世界平均水平，而中国与世界平均水平相比，各有所长，居于平均水平左右。

        全球范围内，各国都在深化金融科技应用，大力发展数字普惠金融。如：印度为解决缺乏身份证明文件问题，建立了生物识别身份系统，利用科技消除获取金融服务障碍问题。肯尼亚为解决支付汇款问题，该国移动运营商Safaricom推出手机银行M-PESA移动支付，通过将金融应用集成到手机SIM卡，实现不需要下载移动应用程序即可获取数字普惠金融服务。根据世界银行最新公布的全球普惠金融指数，全球拥有银行账户或手机储蓄账户的成年人比例已经从2011年的51%提高到2014年的62%，并进一步提升至2017年的69%。

        当前，以第三方支付作为突破口的中国数字普惠金融发展在全球居领先地位。据毕马威（KPMG）研究报告，2018年全球金融科技企业前10的排名中，中国居4席，超过包括美国在内的其他任何国家。2018年中国移动支付用户数超过9亿，渗透率超过92%，交易金额超过200万亿元，交易笔数超过400亿笔，这些数据均遥遥领先于全球，其中移动支付交易笔数占全球交易笔数的53%。PayPal是欧美最大的电子钱包，其服务用户数总数为2.67亿人，2018年总交易规模5780亿美元（约3.9万亿元），而此交易规模不到中国交易规模的2%。 

        二、数字普惠金融与国家金融竞争战略

        金融是现代市场经济的核心，也是国家重要的核心竞争力。在金融科技背景下，目前全球各国纷纷将数字普惠金融提升至国家竞争力的战略层面。

        （一）金融科技、数字普惠金融与国家金融竞争力的理论基础

        国家的金融竞争力是指一国比他国金融行业能够更有效地将金融资源用于转换，向市场提供更优质的产品与服务，以实现更多价值之动态系统的能力。金融竞争力能够反映一国金融发展的水平，不但考量了金融市场效率，而且考量了金融市场的可信赖性与信心。金融体系的竞争力取决于构成金融体系的资本与货币两个市场运行状况，金融竞争力是国家金融体系、效率、成本与活动的综合竞争能力，它是国际竞争力的重要构成。深化国家金融竞争力的指标研究，将直接推进金融理论深化发展，同时为金融竞争力的提升提供有效的分析框架。在全球范围内，主要有两大竞争力权威报告。其一是世界经济论坛（WEF）发布的《全球竞争力报告》，它以全球竞争力指数4.0（GCI4.0）为基础，提供了对141个经济体经济前景的评估，分为４个支柱12个指标（如表2）：有利环境（制度、基础设施、信息通信技术应用、宏观经济稳定性），人力资本（健康、技能水平），市场（产品市场、劳动力市场、金融体系、市场规模）以及创新生态系统（商业活力和创新能力）。该报告主要是全要素的全球经济体竞争力排名，子指标主要是从金融体系维度构建，并未专注于对国家金融竞争力予以评价。其二是瑞士洛桑国际管理学院（IMD）发布的《世界竞争力报告》，它将金融竞争力列为国家竞争力的重要子系统，并将其分为四要素：资本成本竞争力、资本市场效率竞争力、股票市场活力竞争力与银行部门效率竞争力，前三类可视为资本市场竞争力，最后一类可视为货币市场竞争力。该报告的IMD金融竞争力评价体系较为权威与科学，其采取了突出重点要素方法，把股票市场、银行部门分别作为资本市场与货币市场的重要构成，来构建金融竞争力的评价体系。本文对于国家金融竞争力的分析主要借鉴该评价体。

        本文在借鉴《世界竞争力报告》的基础上，把金融科技、数字普惠金融与国家竞争力之间的内在逻辑关系绘成图2。如图2所示：随着以互联网、人工智能、区块链、云计算以及大数据等技术的突破，金融科技获得了突飞猛进的发展，在金融科技背景下，普惠金融与金融科技的融合性日益增强，催生了数字普惠金融的兴起与发展。数字普惠金融非同于传统普惠金融，在于它通过深化金融科技的应用，能够有效降低金融成本、提高金融效率、增强金融活力以及提升金融服务，从而有利于提高其成本竞争力、效率竞争力、活力竞争力以及服务竞争力，进而提升资本市场与货币市场的整体竞争力。众所周知，金融体系主要由资本市场与货币市场组成，当数字普惠金融发展有利于提升资本市场竞争力与货币市场竞争力时，也为最终提升国家金融竞争力提供了源源动力。

        （二）数字普惠金融与国家金融竞争力的战略关系

        随着金融与科技的融合发展，社会经济的数字化与智能化水平逐步提高，越来越多的国家与地区开始制定支持金融科技发展的战略规划，积极响应数字普惠金融创新与发展，以提升金融竞争力。

        1. 众多国家将发展金融科技、数字普惠金融提升至国家战略层面。美国国家经济委员会在2017年发布《金融科技框架》白皮书，明确提出要支持金融科技创新，并将金融科技发展上升到事关国家竞争力的战略高度。美国货币审计办公室组建跨部门工作小组，强化对金融科技创新趋势的理解，建立更合理的创新监管机制。2018年，英国政府发布了首份国家金融科技战略《英国金融科技产业战略》，提出要将英国打造为世界领先的金融科技中心，确保英国处于数字革命的前沿。新加坡也是世界上较早在金融监管部门建立金融创新中心的国家之一，政府总理李显龙公开督促新加坡金融监管部门需要跟上金融科技发展步伐，指出金融科技创新“即使和目前法律法规有所冲突，只要预先备案并且在指导下展业即可”。新加坡知识产权局于2018年4月启动了金融科技快速通道（Fintech Fast Track）计划，为金融科技创新提供快速的专利申请程序，将原先2年的申请期限缩短到最短6个月。韩国金融服务委员会在2015年提出鼓励创新金融方针，将培育金融科技作为创新金融的支柱，鼓励通过在线手机平台等提供新的金融服务，并下设金融科技支持中心，通过放松准入，推动监管重点从事前转为事中和事后检查，鼓励发展金融科技产业。

        不仅是发达国家，部分发展中国家也高度重视和支持发展数字普惠金融。例如，印度政府推行“废钞令”以打击洗钱和贪腐行为，并提出无现金经济体（Cashless Economy）构想，近年来更是着力构建移动支付系统、生物识别数据库等基础设施。菲律宾央行基于试点并学习（Test & Learn）原则，为金融科技企业在移动支付领域的创新发展提供赋能的政策环境。肯尼亚财政部为鼓励居民使用移动支付，甚至推出全球首个仅限手机购买的政府债券。同时，移动支付M-PESA的兴起令其脱颖而出，成为非洲数字金融强国。

        2. 国际金融标准和规则制定的话语权与影响力彰显国家竞争力。在当前的国际金融治理体系中，扮演重要角色的国际组织，例如国际货币基金组织、国际清算银行、金融稳定委员会等均由欧美国家发起设立并掌握着绝对的控制权和影响力。由于这些机构一般由欧盟或美国政府指派负责人，并且根据各国金融体系影响力分配投票权，包括中国在内的新兴市场普遍缺少规则制定权和话语权。无论是巴塞尔委员会制定的关于银行资本和风险监管标准的《巴塞尔协议》，还是国际会计准则理事会(IASB)所颁布的易于各国在跨国经济往来时执行的标准的会计制度《国际财务报告准则》（International Financial Reporting Standards，简称IFRS），这些传统发达国家具有非常强的发言权与影响力，而包括中国在内的新兴市场国家往往被动的学习、吸收、采用这些金融标准或规则。随着金融科技的发展与数字普惠金融时代的到来，中国数字普惠金融得益于中国庞大的消费市场、人口红利、金融科技的快速崛起，“东强西弱”的现象开始出现，但是以西方发达国家为主的传统金融标准与规则的既得利益者，也不愿意放弃数字普惠金融标准的未来话语权。可以预见，无论是传统金融强国还是新兴市场国家，都会高度关注并积极参与数字普惠金融国际标准规则的制定和话语权的争夺。目前，国际组织正在积极研究和评估金融科技行业发展对传统金融业的冲击以及对金融稳定的影响，正在制定相关的国际监管框架和行业标准。若中国缺少话语权，即使在中国金融科技取得全面领先的情况下，目前也难以实质性地提高对规则制定的影响力。

        3. 数字普惠金融实践经验的国际认可与推广，具有引领世界普惠金融发展的深意。2017年,普惠金融全球合作伙伴（GPFI）撰写了报告《数字普惠金融的新兴政策与方法》，围绕《G20数字普惠金融高级原则》总结了世界各国17项具有示范性的政策方法，中国有5项发展经验入选(见表3)。可见，中国数字普惠金融实践经验已得到国际广泛认可，具有引领世界普惠金融发展的意义，有效彰显了国家金融竞争力。

        三、中国数字普惠金融的快速崛起与全球定位

        数字普惠金融在中国发展迅猛，扩大了金融服务的可得性和覆盖面，缩小了金融服务的空间异质，并在多个方面引领全球数字普惠金融浪潮。

        （一）中国数字普惠金融的快速崛起

        从宏观发展来看，根据北京大学数字普惠金融指数报告，中国的数字普惠金融业务在2011-2018年间实现了跨越式发展，各省数字普惠金融指数的中位值从2011年的33.6增长到2015年的214.6，并进一步增长到2018年的294.3，八年时间指数增长8.9倍，平均每年增长36.4%。

        从微观结构来看，中国数字普惠金融包括传统普惠金融机构的数字化以及数字金融机构的普惠化，前者包括银行业金融机构、信托公司、证券公司、保险公司、小额贷款公司等，它们分别通过信用卡、数字信贷、互联网信托、互联网证券、互联网保险以及互联网小微贷款等各种形式开展数字普惠金融业务；后者包括非银行支付机构、P2P网贷平台、第三方基金销售、消费金融公司等，它们通过电子支付、网络借贷、互联网基金销售、互联网消费金融等方式开展数字普惠金融业务。两者近年来都发展迅速，在多个方面引领全球化发展浪潮(见表４)。比如，2018年中国移动支付用户数超过9亿，渗透率超过92%，交易金额超过200万亿元，交易笔数超过400亿笔，这些数据均居全球第一，而且移动支付交易笔数占全球交易笔数的53%。此外，中国消费金融公司从2009年试点发展以来，11年时间市场规模从0发展到3000-4000亿元。中国互联网基金销售近年来依托数字技术在中国得到快速发展，其中以“余额宝”等为代表的货币市场基金位居全球排名第二，仅次于美国。

        中国数字普惠金融的快速发展不断增强金融服务的可得性。通过对《北京大学数字普惠金融指数报告（2011-2015）》与《北京大学数字普惠金融指数报告（2011-2018）》对比分析，从2011年到2018年，中国各省级数字普惠金融指数越来越高，并且呈现出覆盖广度、使用深度、数字化程度逐年发展趋势（如图3）。这主要是因为近年来金融科技与普惠金融的融合深化程度日益升高，所以导致中国数字普惠金融的广度与深度都得到进一步发展，成功地提高了妇女、老年人、农民工、中小企业和其他未获得充分服务的“长尾”消费者群体金融服务的可得性，数字普惠金融服务逐步向基层、县域、乡镇、农村与社区不断延伸。

        图3  2011年、2015年与2018年省级数字普惠金融指数对比分析

        此外，中国数字普惠金融发展具有明显的空间异质性，但近年来差距明显收敛。中国数字普惠金融发展在地区之间存在明显的收敛性特征，也存在很强的空间集聚性。经济地理线（黑河-腾冲线）以东的区域数字普惠金融发展较好，经济地理线以西的区域则在数字普惠金融发展上整体“陷落”。根据《北京大学数字普惠金融指数报告（2011-2018）》可知，中国2011年数字普惠金融指数最高地区（上海）与最低地区（青海）之间的差距达50.4倍。到2018年，数字普惠金融指数最高地区为北京，最低地区为西藏，两地区之间的差距已降至1.42倍。这意味着，数字普惠金融指数的空间异质性依然明显，但差距缩小了近50倍。

        中国数字普惠金融迅速崛起，主要有以下几方面原因：一是虽然中国金融基础设施建设较为落后，但是中国拥有全球领先的移动互联网、IT技术和电信基础设施，这些后发优势反而使得中国金融科技有了弯道超车的基础。由于传统金融基础设施建设不足，使得金融科技的功能替代效应得以放大，并在一定程度上弥补了传统金融基础设施建设的不足，提升了数字普惠金融的应用与效率，满足了市场对普惠金融的客观需求。二是金融抑制下的市场需求旺盛，催生数字普惠金融快速发展。与海外发达国家相比，中国普惠金融抑制现象较为严重，但是客观的普惠金融需求依然非常旺盛。中国拥有庞大人口红利和消费者市场红利，为金融科技崛起与数字普惠金融应用提供了大量可落地的商业场景和模式。人口基数为数字普惠金融奠定了坚实的发展基础，而数字普惠金融的发展又反过来进一步降低了金融服务成本，在一定程度上扩展了金融业的“生产可能性空间”。三是金融监管的体制性缺陷，客观上为数字普惠金融创新提供了生长空间。传统普惠金融行业属于特许经营型行业，存在较高的准入壁垒，而相关监管规则的缺位则变相降低了市场准入条件，使得没有获得许可的无牌机构可以不受监管而变相从事实质性的普惠金融业务。大量金融科技企业得以在“弱监管”或“无监管”的环境下快速发展数字普惠金融业务。

        此外，相对于英美等国家，中国法治体系和监管体系建设相对滞后，隐私观念比较薄弱，数据与信息的保护明显不足，这些为中国金融科技的快速发展提供了极为宽松的甚至是没有约束的外部环境。在某种程度上，中国数字普惠金融的发展是以牺牲金融消费者保护为代价换取的。

        （二）中国数字普惠金融发展的全球定位

        《G20数字普惠金融高级原则》指出,成功的数字普惠金融商业模式以及新的监管规则和监管手段已经在世界范围内出现。目前全球范围内有多个国际组织（包括世界银行、国际货币基金组织、G20）等研究设计数字普惠金融指标体系，中国移动支付、金融服务质量、银行账户保有率、存款余额、金融机构与分支机构数、ATM数等相关指标世界排名靠前，表明中国数字普惠金融发展取得了积极成效，并得到世界银行、国际货币基金组织等充分肯定。

        首先，根据世界银行发布的《2017年全球普惠金融发展报告》，世界银行已在全球70多个国家和地区开展普惠金融合作项目，50多个国家和地区设立了改进普惠金融目标。2017年在世界银行Global Findex(全球金融包容性指数)中共有671个普惠金融指标，其中中国排在世界前10%、前20%、前30%、前40%和前50%的指标分别有21个、76个、172个、314个和393个；排在50%以后的指标有278个，其中排在后20%和后10%的指标分别有92个和39个。如表５所示，中国在移动支付（手机支付、在线支付、网络支付）等方面表现尤为出色。

        其次，在国际货币基金组织（IMF）普惠金融指标体系中，IMF在普惠金融方面主要开展金融服务可获得性调查（Financial Access Survey，FAS）。该调查在2016年共采集中国大陆普惠金融指标数据76个。从各项指标世界排名情况看，中国排在前10%、前30%、前50%的指标分别有44个、64个和66个，排在50%以后的指标有10个，排在后20%和后10%的指标分别有4个和2个。从具体内容看，排在前10%的44个指标中，主要为以下几类：商业银行、保险公司、小贷公司等金融机构的分支机构数和ATM机数；个人、银行及小微企业在金融机构的账户数和贷款数；商业银行、小贷公司及其他吸收存款的金融机构的吸收存款数，表明中国在金融机构服务网点布设总量以及个人、家庭、小微企业存贷款账户数和余额方面处于世界领先地位。

        第三，在普惠金融全球合作伙伴(GPFI)的G20普惠金融指标体系中，从2013年、2014年和2015年的各项指标世界排名情况来看，中国排在所有国家和地区前30%的大类指标共有9个，细分指标共有32个。中国在使用电子支付及金融服务质量方面的指标较为突出。在电子支付方面，中国使用移动电话支付的成年人比例（14.30%）高于G20国家的平均值（13.40%）；在金融服务质量方面，中国银行金融产品的信息披露指数和内外部纠纷解决机制指数均为满分，两者分别与22个国家以及76个国家并列第一。但是，中国在侨汇汇入成本、个人信贷和信贷市场的信息障碍等方面表现不尽如人意。

        四、面向全球金融竞争的中国数字普惠金融发展策略

        金融科技与数字经济的蓬勃发展，为中国金融行业带来了新的发展活力。数字普惠金融已成为未来中国金融发展和转型的重要方向。在全球金融竞争日趋激烈的背景下，中国应以发展数字普惠金融为战略突破口，进而提升中国金融业的国际竞争力。

        （一）中国数字普惠金融发展面临的挑战

        中国数字普惠金融发展进入“深水区”，在从高速增长向高质量增长的转型升级过程中，依然存有局部性和结构性的问题，在政策支持、监管机制及消费者权益保护等方面面临诸多挑战。

        1. 政策支持与可持续发展的动力不足。从党的十八届三中全会提出发展普惠金融，到印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，再到推出《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》以来，中国出台一系列政策法规支持和推动普惠金融的发展。当前，支持传统商业银行发展普惠金融的政策主要集中于差别化准备金、定向降准及信贷优惠政策等。从利率上看，传统大型金融机构的普惠金融产品利率较低，例如银行业金融机构发放小微企业贷款平均利率约为7%左右，而四大国有商业银行（工行、农行、中行、建行）小微企业贷款利率低至4.5%左右。从内部成本与收益的角度来看，传统金融机构市场化发展普惠金融的动力明显不足。

        而对于数字普惠金融机构而言，金融科技的深化应用促使其所提供的金融服务速度得以提升、金融服务广度得以扩展、金融服务可得性得以提高。但数字普惠金融机构获取资金的渠道不同于商业银行等传统金融机构，其提供金融服务的成本也远高于商业银行等传统金融机构，这是制约数字普惠金融发展的一个重大瓶颈。如何进一步降低利用数字普惠金融的服务成本，提升商业发展可支持性，目前中国尚缺乏完备的政策支持体系。

        随着中国普惠金融行业从传统普惠金融向数字普惠金融迈进与发展，如何解决商业性金融机构在发展过程中的商业可持续问题，如何解决好国家的政策导向与商业利益的平衡问题，都是迫切需要关注的重点方面。尤其是在发展过程中，激励商业机构发展数字普惠金融的主观能动性，有效保证商业机构获得所需经济利润，以实现数字普惠金融的商业发展可持续，需要重点关注。对此，一方面需要提高普惠金融机构（银行、证券公司、保险公司等）的数字化程度，深化数字普惠金融，实现普惠金融的提质增效；另一方面也需要政府部门加强数字普惠金融的政策支持与引导，以实现良好政策支持下的数字普惠金融良性、可持续的发展。

        2. 发展存在短板，缺乏国际金融层面话语权。当前，对普惠金融投入最大的依旧是传统金融机构，如传统商业银行在政策方面都成立事业部来加大对普惠金融的支持力度，通过“线上+线下”网络渠道优势，大力发展普惠金融业务。数字普惠金融的初衷在于利用金融科技解决“三农”与“小微企业”融资难、融资贵等普惠难题，提高金融服务覆盖面并降低成本。但目前中国在数字普惠金融发展方面依然存在着诸多短板。

        首先，农村数字普惠金融体系建设尚未健全。其突出表现在：农村普惠金融参与主体认识不同、理念差异较大，中央与地方工作推进参差不齐，农村数字普惠金融基础设施建设缺乏统一规划；支付环境较差，信用信息体系建设滞后，单一静态管理，互联网应用基础较差，数字鸿沟现象突出；农村普惠金融科技应用水平较低，由数字技术带来的新型金融服务和金融产品组合普及率低，未能有效解决传统农村金融服务成本高、风险大、商业不可持续等难题；农村普惠金融激励约束政策不到位，农村金融机构在分层管理、市场准入和激励政策等方面受到不同程度的不公待遇，导致农村普惠金融发展后劲不足。

        其次，当前中国数字普惠金融的主要应用领域集中在第三方支付、网络借贷以及联合贷款等，而中小微企业融资难、融资贵、信贷可得性低等结构性问题仍然十分突出，金融资源配置机制并没有因数字普惠金融的发展得到根本性改变。以联合贷款为例，联合贷款的年化利率主要区间在5.4%-21.6%之间，最高的年化利率甚至接近36%，未能真正实现普惠金融降成本的内在要求。而且，目前市场上的联合贷款更多集中在以消费场景为主的消费信贷类，而针对小微企业融资的联合贷款产品较少，民营小微企业的信贷综合融资成本并未因联合贷款实现有效下降。

        第三，目前无论是传统金融监管话语权还是数字普惠金融监管话语权，其议题设定、规则制定参与度和技术标准建立方面的话语权依然是由欧美发达国家主导，中国在全球数字普惠金融层面是局部商业领先，而不是国际金融层面话语权的领先。

        3. 现行金融监管不适应数字普惠金融的发展。金融科技的混业发展趋势与分业监管模式的制度性错配使得数字普惠金融监管难度急剧加大，但中国尚未形成一整套适应金融科技发展的监管理念和监管措施。中国作为金融科技与数字普惠金融发展居于世界前列的国家，则应在监管科技（RegTech）领域尽早谋篇布局、有所作为，加强监管科技体系建设，建立健全数字普惠金融的“监管沙盒”计划，并构建一个主动、有效、专业的数字普惠金融监管长效机制。此外，监管部门需要进行一些结构性的调整。从宏观的监管政策调整来说，不是在银行内部引导，而是在整个金融体系当中引导资金流动，促使低廉资金成本主动流向普惠金融领域。

        此外，目前市场上充斥着大量类金融机构打着发展数字普惠金融的旗号却从事非法集资、非法吸收公众存款等非法金融业务。因此监管部门应有效甄别真伪普惠金融机构，分类施策，该鼓励发展的要在政策上给予激励，该严厉打击的要完善监管规则，实施行为监管。

        4. 数据信息与隐私保护等问题日益凸显。完善的数据信息保护是下一步数字普惠金融发展的基础保障。近年来，数字普惠金融在中国高速发展，其发展水平已走到世界前列，为中国普惠金融发展带来了革命性的影响。但是，相应的风险控制问题已日渐凸显，如数据安全、隐私权保护以及信息披露问题等，现已成为中国发展数字普惠金融当中的重大挑战。无论是英国新的《数据保护法案》，还是欧盟的《通用数据保护条例》，亦或是美国《加州消费者隐私法案》，都强调通过加强金融立法，以增强数据与隐私保护。然而，目前中国并没有制定数字普惠金融层面的数据与隐私保护的相关法律，客户的数据信息与隐私问题面临着严重的法律挑战。

        （二）发展数字普惠金融、提高国家金融竞争力的战略举措

        习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时，强调要“提高金融业全球竞争能力，提高参与国际金融治理能力”。发展数字普惠金融，需要站在提升中国金融业全球竞争力的战略高度上考量中国金融科技与普惠金融的未来发展。

        1. 加强政策支持力度，打造数字普惠金融的国际高地。当今全球金融竞争日趋激烈的环境下，金融科技已成为重要的变革力量，其创新与应用为数字普惠金融带来价值链优化、金融功能强化、金融供给多元化、发展模式数字化等变化。作为全球范围内金融科技与数字普惠金融发展的先行区，中国应该加大政策支持：积极制定数字普惠金融发展规划和产业支持政策，以产业发展促进影响力与竞争力的提升，以国家金融竞争力的提升反哺中国数字普惠金融的可持续发展；加大财政和税收支持政策，鼓励数字普惠金融公司创新创业；改善普惠金融发展环境，营造良好营商环境等，以金融科技发展为引领，打造全球数字普惠金融发展高地；积极制定政策鼓励中国数字普惠金融企业“走出去”，减少政策壁垒，同时为其他国家和地区金融监管机构提供示范效应，从而巩固中国数字普惠金融企业在全球的领先地位。早在2018年，中国人民银行与中国香港金融管理局就移动支付在香港和内地的使用问题上就达成政策共识，真正实现了移动支付业务在两地的互联互通。当然，政府在支持中国企业“走出去”的过程中，也应注意方式，避免过度的直接干预，更多地发挥市场的基础资源配置作用。

        2. 提高监管国际参与度，加强国际金融治理的话语权。2016年，中国作为G20主席国牵头制定《G20数字普惠金融高级原则》。此原则是国际社会首次在该领域推出的高级别指引性文件，已成为各国监管机构指导金融科技发展的重要原则。中国政府应积极把握全球金融科技行业的领先窗口期，参与甚至发起在数字普惠金融领域的规则和标准制定，主动设计议题，引导制定行业技术标准。一方面要建立中国监管部门和国际组织之间的对话交流和沟通机制，另一方面要助力中国现有的全球性头部金融科技公司在国际市场中扮演更重要的角色，以独立的企业形象参与国际规则的制定，发挥舆论影响力。

        3. 构建数字普惠金融的长效监管机制。针对当前数字普惠金融领域出现的种种乱象和监管空白，当前监管的重心是尽快由短期整治向构建长效监管机制转化。一是将各类数字普惠金融业务尽快纳入监管框架，明确各类业务的监管主体，为行业设立准入门槛。避免出现类似过去P2P网络借贷那样没有明确监管机构、没有行业监管政策和没有行业准入机制的“三不管”地带。二是从风险角度区分各类金融科技业务，建立差异化监管机制。例如，与缺乏实际消费场景的“现金贷”相比，有明确消费场景的消费信贷风险较小，促进消费、助力实体经济效应明显，应与“现金贷”明确区分，避免采取“一刀切”式的监管。三是为金融科技创新提供赋能的监管环境，允许行业具有前瞻性的创新产品在风险可控的情况下，于局部范围内先行先试，并逐步扩大其试点范围，尽快做实“沙盒监管”机制。目前，中国实施“监管沙盒”的时机逐渐成熟，应在借鉴国际先进经验的基础上，加快试点推广中国版“监管沙盒”。

        4. 大力建设普惠金融基础设施，夯实数字普惠金融的竞争基石。完善的金融基础设施是国家数字普惠金融的竞争基石，是提高金融机构运行效率和服务质量的重要支柱。政府部门和金融机构应大力建设普惠金融基础设施，推动金融基础设施的信息化、数字化、移动化，改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡分布，引导各类金融服务主体开展普惠金融服务。一是要加强数字普惠金融法律法规体系的先行先试，做到有法可依、有法必依。二是要立足中国国情，尽快建立与国际接轨的普惠金融数据库，构建中国普惠金融评价体系，并定期进行更新、监测和评价。

        金融是实体经济的血脉，更好服务于经济社会发展是金融的宗旨。把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求，回归金融服务实体经济的本源，这正是发展数字普惠金融的应有之义。