国研视点 国务院发展研究中心金融研究所课题组

        中国在未来相当长一段时期内，将面临推进发展方式转型、实现高质量发展的历史任务，而金融服务是实现这一目标的重要保障。2010年以来，国务院围绕促进融资担保业健康发展，先后出台一系列政策，健全完善全国融资担保体系，推动我国融资担保行业整体格局实现重要突破，政府性融资担保机构数量增加，其行业主导地位进一步确立。如何有效管控业务风险是迫切需要解决的核心问题，也是民营融资担保机构面临的关键难点。

        融担行业发展现状与政策要求的落差

        （一）国家政策要求融担在普惠金融中发挥重要作用

        2015年国务院在《关于促进融资担保行业加快发展的意见》中，明确强调融资担保是破解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节，要求发展完善银担合作模式，建立健全融资担保业务风险分散机制，五年内达到小微企业和“三农”融资担保在保户数占比不低于60%的目标。这些政策明确了普惠金融领域服务小微、三农的融资担保业务公共产品属性，明确加强政府扶持，鼓励其他融资担保业务按市场规律积极创新发展。国务院强调要按商业可持续、风险可防控原则，实现融资担保业与信贷服务共同发展。

        在上述政策推动下，国内融资担保业形成政府性、政策性、商业性机构共同发展格局。政府性融资担保机构坚持准公共定位，不以盈利为目的，是重点发展对象，按商业可持续原则运营。商业性融资担保机构则包括民营等各类社会资本投资的机构。

        （二）行业发展现状与政策要求有落差

        从实际发展进程看，国内融资担保业离国家政策要求还存在差距。根据调研了解，除了部分规模较大的融资担保机构，多数融资担保机构的盈利能力较弱，处于微利或亏损状态，商业可持续性不足。其中，民营融资担保机构面临的经营压力更大，有的难以及时代偿不良贷款，导致同类机构的整体信誉不佳。

        主要存在三方面问题，一是风控成为融资担保行业面临的普遍挑战，离风险可防控的要求还存在距离。二是现有融资担保业务受风控能力制约，难以达到预期要求。表现为融资担保业的杠杆倍率低，呈下降趋势。2018年全行业平均不到2倍，但政策导向是放大10倍，小微企业和三农融资担保业务最高可达15倍。三是民营融资担保机构发展面临两难。现有业务模式总体缺乏商业可持续性，对社会资本缺乏吸引力。全国融资担保机构的平均员工数量不到15人，民营机构的平均规模更小。大多数民营机构的资本、技术、人才都难以支撑技术创新。

        普惠金融根本目的是为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供服务。目前，融资担保机构的重点服务对象是小微企业，政策性涉农融资担保机构覆盖农户，城镇个体工商户和白领融资担保需求还难以得到覆盖。民营融资担保机构受制于风险和成本管理能力，更难拓展面向个人的融资担保服务。

        这些都表明，融资担保机构发展的实际情况与政策目标之间存在落差。

        各类融担机构的应有定位及主要挑战

        融资担保公司需在信贷决策环节发挥应有作用，包括对客户生产经营与信用情况调查分析、行业与企业发展趋势分析等，但现阶段还面临一些重要挑战。

        （一）政府性融担机构

        根据国务院的指导意见，政府支持的融资担保机构是服务小微企业和“三农”主力军，在商业可持续前提下，引领行业发展。国家推动农业融资担保体系重点向农村基层倾斜，推动国有控股融资担保机构面向小微企业提供服务。

        政府支持的融担机构面临科技、风控能力不足的挑战，目前难以服务更下层的普惠金融人群。小微企业融资担保的单笔业务普遍超过200万元。如果进一步向100—200万元或30-50万元乃至更低信贷额的客户渗透，风控模式需要进行调整。

        （二）民营融担机构

        民营融资担保机构的定位是与政府性融资担保机构形成服务上的互补，促使融资担保服务整体上更好覆盖普惠金融服务需求，包括覆盖小微企业和三农以外的信贷担保需求。

        融资担保业务传统模式存在四方面问题：一是风控模式相对于银行缺乏优势，收益能否覆盖风险损失存在不确定性，在市场风险上升阶段尤其如此。二是融资担保公司的发展受经济增速波动影响。三是小担保机构缺乏足够的抗风险能力。这导致银行在利率定价时考虑其发展可持续性问题，实际贷款利率偏高，再加上担保费用，小微企业客户实际融资成本偏高。四是传统业务模式依赖对公业务和传统的银行客户资源，缺乏服务弱势人群的能力，自身也缺乏发展活力。

        对各类融担机构促进普惠信贷的建议

        融资担保机构要与银行等信贷机构形成优势互补的协同效应，实现1+1>2的效果，关键在于有效降低信用风险。

        （一）政府性融担机构

        政府性融担机构的重点服务对象是小微和三农人群，具有还款能力但不符合银行信贷条件的占相当比例，根本障碍是信息不对称。需要加强以下工作：

        1.整合公共信息资源。

        一是加快推进社会诚信体系建设，有效汇集各类市场主体诚信信息。在地方层面需要具有较强协调权威性的部门或领导出面推进。二是加强信息数据分析。引入大数据、人工智能、移动通讯、云计算等技术，进行智能化、模型化分析，改善信息资源利用效果。三是扩大信息采集范围，使普惠金融客户信用相关信息得到全面综合反映，提高信用评估准确性。

        2.完善风险防控机制。

        根据“商业可持续、风险可防控”要求，只有信用风险得到有效控制，杠杆倍率才有可能放大。为此需要鼓励政府性融资担保机构通过联合创新、共享技术有效控制信用风险。行业协会和地方政府可发挥牵头协调作用。鼓励政府性融资担保机构与具有专业优势的机构合作，共同改进风险防控机制。

        3.主动管理信用风险。

        一是针对三农客户生产经营能力不足导致的信用风险，由地方政府组织提供职业技术能力培训服务，提高三农客户的职业技能等级水平。二是针对小微企业客户的生产经营情况，提供技术辅导以及财务规划、市场营销等方面咨询支持，提供专门辅导。三是根据三农普惠金融客户的生产经营需要，帮助按月制定现金收支计划，按需发放信贷资金，确保信贷资金的合理使用。四是探索以产业链为依托，改善普惠金融服务风控效果。五是结合“三位一体”综合合作的组织体系建设，推进农村新型生产经营主体组织化建设，提升规模效应，提高抗风险能力和市场竞争力。

        （二）民营等商业性融资担保机构

        民营融资担保机构实现商业可持续的关键在于形成合理的定价机制和风控模式，并与政府性融资担保机构业务形成互补。具体应加强以下工作：

        1.发展专业化风控能力。

        一是关注重点行业发展前景。针对主要客户行业特点，结合市场前景展望，分析客户生产经营潜在风险和发展空间，加强对客户信用风险预期性分析。二是汇集客户信用相关信息。扩大客户信息的来源渠道，加强与政府部门、公用事业单位、第三方信息服务机构等单位合作，对客户信用和经营状况进行交叉检验，提高客户还款能力评估的有效性，完善反欺诈机制。三是加强自身专业能力建设。为提升风控能力，应促使业务人员了解重点客户所处行业的专业知识，吸收业内专业人士进入内部专家团队，提高对客户生产经营风险判断的准确性。

        2.基于跨行业合作推进风控模式创新。

        一是通过与保险、期货机构合作，形成“银行＋担保＋保险＋期货”的业务模式。二是中小型融资担保机构通过与专业信用评估或咨询机构合作，提高甄别客户还款能力的有效性，形成“银行＋担保＋信用评估咨询机构”三方合作机制。三是通过与第三方信息服务商合作，形成“银行＋担保＋信息服务机构”的合作模式。

        在此过程中，应重视合规风险和法律风险。完善风险审查机制，确保合作方行为的合规性。

        3.以业务协同培育规模化优势。

        融担机构从业务模式和技术助力两方面创新业务协同方式。首先，融担机构之间通过技术输出形成协同，以解决政府性融资担保机构服务覆盖面受制于风控能力不足的困境。这种机制可以在现有框架下进行监管，重点在于风险隔离机制以及总体杠杆倍率水平。其次，融资担保机构之间基于业务优势进行互补性合作，拓宽客户覆盖面。再次，有实力的全国性融资担保机构可探索跨行业的业务聚合机制。以融资担保业务为核心，搭建业务聚合平台，通过分工提升整体效率。

        在此基础上发展规模化优势。一是扩大注册资本规模。支持民营融资担保公司通过兼并重组增强实力。二是加强组织联合。鼓励大型融资担保机构与各地中小型融资担保机构深度合作。三是针对小型融资担保机构业务集中度偏高问题，探索通过联合等方式开展业务，以分散风险。

        4.融担机构主动拓展零售担保业务。

        零售担保单笔授信低于小微企业贷款标准，服务于各类人群的普惠信贷需求。具体业务拓展途径包括：一是通过与目标客户有业务合作关系的第三方服务机构合作，提高获客效率。二是通过与掌握客户现金流等关键信用信息的第三方机构合作，获得信用评估等方面支持，从而改善客户信用风险的甄别效果，包括识别潜在风险点。三是围绕识别优质客户，通过与掌握客户税务等信息的第三方服务机构合作，提高实际效果。四是围绕拓展某一领域，结合发展产业链金融服务，把融资担保嵌入服务网络中，完善适应场景特点的服务模式。

        5.完善政策支持机制，鼓励有风控能力、技术基础、获客渠道的机构探索发展零售担保服务。

        一是支持发展批量业务。通过规模化解决单笔业务规模过小导致的成本问题。鼓励融资担保机构之间通过业务分工与合作，联合发展零售担保业务。二是提供金融科技研发激励。在会计折旧计算、税收等方面对融资担保机构研发投入提供优惠政策。金融科技企业与政府性融资担保机构合作项目应享受配套的扶持政策。三是完善多方合作机制。由具有信用风险识别优势的融资担保机构提供客户信用评估服务，以银行为主承担风险，以扩大普惠信贷服务覆盖面。四是面向中小融资担保机构普及风控技术。五是推进联合创新。由国家级或省级再担保机构牵头，组织力量研发供需匹配产品和服务，为基层融资担保机构提供金融科技支持。

        6.鼓励民营融资担保机构与政府性、政策性融资担保机构探索合作创新。

        民营融担机构应积极探索与政府性融担机构合作机制。例如在政策性的农业信贷担保领域，民营融资担保机构和农担公司合作，采用共保模式合作分担农户信用风险；政策性农担公司发挥基层服务网络的客户渠道优势和信息资源优势，根据政策要求参与风控并承担主要代偿责任，民营融资担保机构输出风控能力并分担部分风险。建立包容的监管体系进行规范和引导，有助于更好促进这类业务发展。