导语

        近年来，我国金融监管机构陆续出台了一系列针对小贷行业的监管新规，尤其是《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》（以下简称“141号文”）实行以后，对小贷行业产生较大影响，银行、信托和保险等金融机构全面停止对小贷公司的资金支持与合作，全国8000多家小贷公司呈现出难以为继局面，市场反映强烈。究竟应该怎样的监管法律才能既促进小贷行业健康发展又能有效监管呢？日前，天津金融资产交易所首席经济学家、中国人民大学中国普惠金融研究院顾雷博士接受《理论周刊》专访，就当前我国小贷行业面临的问题提出自己的看法建议。

        顾 雷

        法学博士，金融学博士后，高级经济师。主要研究领域互联网金融监管、企业并购重组和证券市场违规犯罪等。现为天津金融资金交易所首席经济学家、国际破产协会中国破产重整联盟副会长、中国人民大学中国普惠金融研究院研究员。出版个人专著《站在法律与金融的交汇处》、《中国创业板股票上市操作路径与法律实证》等6部，在《中国法学》、《财经研究》等报刊上发表学术论文70余篇。

        1、阻碍小贷行业健康发展的若干因素

        《金融时报》记者：

        我国小贷行业存在有哪些因素直接阻碍小贷公司的健康发展呢？

        顾雷：

        目前，我国小贷行业存在亟待解决的五大问题：

        一是小贷公司法律地位迟迟没有准确定位。《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“23号文”）认定小贷公司是“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。问题是小贷公司一直就是从事专门放贷业务的机构，放贷业务又是一种金融行为，不同于普通公司的商业活动。23号文只给小贷公司一个“公司制”和“类金融”相叠加的普通工商企业身份，没有把小贷公司定位于金融机构，造成社会公众对小贷行业认知的混乱，甚至与“民间放贷机构”或“高利贷”混淆，给整个小贷行业带来不良社会影响。

        二是资金渠道受阻成为发展的“软肋”。23号文规定小贷公司不能吸收存款，即“只贷不存”，主要资金来源为“股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”如此严苛限制只能是直接导致小贷公司资金来源枯竭，小微企业、个体工商户“融资难，融资贵”问题进一步恶化，影响小贷公司的可持续发展。

        三是限制“助贷”模式不利于小贷公司持续发展。141号文第3条规定：“‘助贷’业务应当回归本源，银行业金融机构不得接受无担保资质的第三方机构提供增信服务以及兜底承诺等变相增信服务，应要求并保证第三方合作机构不得向借款人收取息费。”显然，监管新规给小贷公司与银行合作的“助贷模式”增加了难以实现的限制。

        四是融资杠杆对小贷公司发展的限制。23号文明确规定：“在法律、法规规定的范围内，小贷公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”。就是说，小贷公司杠杆率仅为1.5倍，大大低于杠杠率，使得小贷公司融资规模偏小，难以得到充足资金。

        从金融理论上讲，非存款类放贷机构应该得到比吸储放贷银行更高杠杆才符合逻辑，因为非存款类放贷机构没有吸收公众存款，多以自有资产开展贷款业务，即便发生无法兑付风险，也是股东方自己承担责任，不涉及社会储户资金安全问题。但23号文依然对小贷行业融资杠杆提出了严苛监管要求，等于是既要求做小额分散、较高风险客户群体，又不给相应杠杆资金，这对小贷公司而言，显失公平了。

        五是规模化发展及区域受到限制。23号文规定了小贷公司只能在单个县/城市开展业务，使得大多数小贷公司规模无法做大，分散经营风险和市场风险的能力也相应有限，最终陷入一种恶性循环而无法自拔。事实上，现在很多传统小贷公司已经跨县经营，互联网小贷公司更是跨省经营，并得到了当地金融监管机构的默许和市场认可。

        2、促进小贷行业健康发展的相关建议

        《金融时报》记者：

        您对小贷公司有哪些新的监管建议？特别是针对23号文又有哪些修改意见？

        顾雷：

        第一，尽快确立小贷公司“金融机构”法律地位。在未来《非存款类放贷组织暂行条例》中明确小贷公司是“非存款类金融机构”，不再定义为普通有限公司或含混不清的“金融企业”，不再把小贷公司与无牌无照的非法金融机构或互联网中介平台（P2P)混为一谈，法律上明确小贷行业与银行业同属“金融行业”，享有与银行同等的税收、司法等待遇，纳入国家金融业的发展路径与监管规划。

        第二，扩展和开放资金渠道。宏观上，我们不应该限制小贷公司的融资渠道，其资金来源应该多元化，允许小贷公司通过自有资金、捐赠资金和银行融资等规定的资金来源开展业务，通过保险、信托、资产证券化（ABS）、基金或向主要股东定向借款等方式拓展融资渠道。

        微观上，小贷公司融资模式和规模应该与其承担的风险相匹配，不是简单一禁了事。以“助贷模式”为例，小贷公司经过多年发展，已经具有了良好的风控能力。只要将小贷公司获客能力和银行资金优势的相互结合，就可以发挥出小贷公司金融服务功能。因此，监管层对小贷公司的“零售”业务，不应过度限制“助贷模式”，适当放宽监管限制有利于小贷公司可持续发展。

        第三，设定合理的融资杠杆率。从我们今年对全国6省市、15家小贷公司调研情况判断，大多数小贷公司都倾向于杠杆倍数在3-5倍之间，只有少数小贷公司提出10倍杠杆率。因此，3-5倍杠杆率更能体现当前大多数小贷公司诉求，符合当前小贷行业的利率水准和风险承受能力。

        第四，允许规模化发展及跨区经营。我们主张“先省内、后全国”扩展模式。小贷公司跨地区经营问题可以先由中国人民银行和中国银保监会设立统一的市场准入政策和监管标准，先从县域扩大到省域，允许小贷公司开展跨县区域性经营。然后，对资本实力充足、依法合规经营、信用记录良好、风控制度完善的小贷公司，逐步允许在全国范围内开展小贷业务。也就是说，从县域向全国范围经营转化，逐渐形成一个循序渐进的规范化发展的跨区域经营动态过程。

        《金融时报》记者：

        最高人民法院颁布的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中规定：“如果借贷双方约定的预期年化利率超过年预期年化利率36%，则超过年预期年化利率36%部分的利息应当被认定无效”。目前金融市场普遍认为最高人民法院的司法解释适用于小贷公司。您赞同金融市场的普遍观点吗？

        顾雷：

        我个人并不赞同。最高人民法院司法解释应该是针对民间借贷的，主要是规范民事借款行为的。但小贷公司既不是民间借贷，也不同于高利贷，而是一种商事活动，是货币流通领域中的价格体现，两者之间并不具有可比性。也就是说，不可以用同一个司法解释去处理不同领域、性质迥异的两个问题。

        再者，小贷公司是新型的、金融监管部门批准从事专业放贷业务的非存款类贷款机构，其性质完全不同于民间借贷的民事放贷主体。不能因为小贷公司的发起人和股东多为民营企业，就把小贷公司说成是“民间借贷”，或者与“民间借贷”划上等号，这显然是在混淆概念。如果继续使用最高人民法院司法解释来限制小贷公司的利率，不仅会使小贷公司实际收到的利息无法覆盖其服务小微客户所需的管理成本，还会变相导致高利贷、套路贷、校园贷等非法贷款模式乘虚而入。因此，最高人民法院对民事问题的司法解释并不适合用来解决商事问题，141号文强制要求所有小贷公司都适用于此利率上限的规定，是值得商榷的。

        3、对互联网小贷公司需有特殊监管措施

        《金融时报》记者：

        说到小贷行业，不得不特别提及互联网小贷公司。近年来，互联网小贷公司在取得了骄人业绩的同时，也暴露出诸多不足，并引发了越来越多的社会关注，这其中又存在哪些监管问题呢？

        顾雷：

        确实，目前互联网小贷公司面临着特殊的监管问题，主要包括几个方面：

        一是现行异地监管存在大量套利现象。在实际经营过程中，一些大的互联网公司和企业集团旗下的互联网小贷公司存在只在注册地保留办公场所、而经营主体设在异地的现象。这种格局既不利于监管的有效实施，也不利于互联网小贷公司的合理布局，容易引发地区间监管层的过度竞争。

        二是互联网小贷公司“场景”设置过于严苛。目前，141号文更是强制要求小贷公司暂停发放无特定场景依托的网络小额贷款，否则似乎就存在欺诈用户嫌疑。对此，不少没有互联网背景的小贷公司为求生存，采取敷衍了事或虚假设置“场景”做法，寻求与一些电商购物平台“深度”合作，共同设置下拉选项，供借款人网上选择借款用途，包括网上购物、实体店购物、教育培训、餐饮娱乐、医疗美容、旅游出行等，以此迎合“有场景”的监管要求。显然，借款人随意选择用途的“场景”做法只是自欺欺人，互联网小贷公司根本无法监测借款人的资金去向，“场景”监管只能是形同虚设。

        三是网络用户信息受到严重威胁。近年来，数据黑色产业、数据库被恶意攻击问题逐渐显现，系统漏洞、系统兼容性问题日渐严重，金融交易数据安全受到严重威胁，极有可能会出现数据造假、数据泄露等安全问题，引发各种系统性风险，给消费者造成实际损失，还可能造成恶性群体性事件。

        四是过度强调小贷行业的互联网企业背景。《小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案》（网贷整治办函〔2017〕56号）将网络小贷定义为互联网企业通过其控制的小贷公司。凡是不符合规定的、已批设机构都要重新核查业务资质。这基本上等于已经取得牌照的网络小贷公司，如果不是由互联网企业控制也将视为不合规定，需要重新收回牌照。如此，只能让更多的传统小贷公司举步维艰。

        《金融时报》记者：

        那么，您对互联网小贷公司又有哪些特殊监管建议？

        顾雷：

        第一，建立由中央监管部门实施统一监管的体制。小贷行业必须由中央金融监管部门对小贷公司统一监管，地方金融机构负责对小贷公司日常经营监管，并提供相应金融服务、协调等工作，按照注册资本、股东资质、技术实力和不良率等维度对小贷公司进行分级或分类，等级高的小贷公司在经营区域、融资渠道和杠杆率方面得到较为宽松的限制，等级低的小贷公司则接受更为严格的限制，并根据上一年经营状况，每年进行一次调整，达到“户枢不蠹、流水不腐”的动态监管效果。

        第二，互联网小贷公司“场景”设置的重新定位。虽然监管政策禁止无特定场景网贷公司开展业务本意是控制风险，防止过度借贷、超前消费。但是，互联网小贷公司在线上虚构特定交易场景并不复杂，网络上广泛存在的“刷单”和“刷好评”现象就证明这一点。所以，互联网小贷公司必须设置“场景”的要求应该重新评价，因为“场景”设置只是消费金融的本质特征，并不是所有普惠金融本质特征和必备条件，取消对小贷公司“场景”的监管要求并非是天方夜谭。

        第三，建立大数据征信与传统征信联合的双重体系。征信体系不完善是导致我国互联网小贷公司出现许多问题的重要原因，也是导致恶意“赖账”的主要原因之一。因此，若要推动互联网小贷公司的良性发展，需要进一步发展互联互通的征信体系，否则，不可能杜绝恶意欺诈、失信赖账等行为。为此，我们必须尽快推动互联网小贷公司网络建设与国内传统征信系统接轨，实行央行征信中心的数据库与互联网大数据的征信新平台联通。据悉，由中国互联网金融协会牵头，芝麻信用和腾讯征信等行业相关机构联合发起成立的个人征信机构“信联”，就是在互联网用户征信数据共享方面的一次有益尝试。

        第四，不必过度强调互联网背景。关键是金融牌照，而不是互联网背景。从国际市场上看，欧美、日本的互联网公司，诸如谷歌、亚马逊都不能随便涉足金融行业。正确的方向应该是支持小贷公司线上线下结合，而不是单纯强调互联网背景。

        如果过度强调小贷公司必须具有互联网背景监管政策可能带来意想不到的后果。倒不如以某种业务标准为主，更多地集中在技术研发和方法创新上，而不强调小贷公司出身，让传统小贷公司也能开展互联网小贷业务。这样既可以避免因为过度强调互联网背景产生的矛盾，也可以让传统小贷公司更好地开展各种放贷业务。